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【香港证监会发布虚拟资产交易平台立场书】(全文)

外汇速递监管机构 2019-11-06 20:32:09 本文仅代表作者观点 虚拟资产交易平台立场书   香港证监会
摘要:11月6日,香港证监会发布虚拟资产交易平台立场书,以下为立场书全文:
第I部—证监会对虚拟资产交易平台的监管方针1.证券及期货事务监察委员会(证监会)于2018年11月1日公布了一套可能规管虚拟资产交易平台的概念性框架1,并表示证监会将考虑



11月6日,香港证监会发布虚拟资产交易平台立场书,以下为立场书全文:

第I部—证监会对虚拟资产交易平台的监管方针

1.证券及期货事务监察委员会(证监会)于2018年11月1日公布了一套可能规管虚拟资产交易平台的概念性框架1,并表示证监会将考虑是否适宜根据其现有权力向平台营运者发牌和对它们作出规管。

2.在发出该公布后,证监会与虚拟资产交易平台营运者会面,讨论它们的业务和说明证监会的监管要求。经深入审视虚拟资产交易的技术、营运及其他范畴后,证监会得出的结论是,某些提供证券型及非证券型代币交易服务的中央平台将适宜受到本立场书所载列的框架所规管。

3.证监会因而就虚拟资产交易平台採纳了一套与适用于持牌证券经纪商及自动化交易场所的标准相若的严格监管标准,藉此处理涉及稳妥保管资产、认识你的客户、打击洗钱及恐怖分子资金筹集、市场操纵、会计及审计、风险管理、利益衝突和接纳虚拟资产进行买卖方面的主要监管关注事项。证监会将仅会向能够符合预期标准的平台批出牌照。

4.然而,必须阐明的是,证监会并无权向仅买卖非证券型虚拟资产或代币的平台发牌或对其作出监管。由于此类虚拟资产并不属于《证券及期货条例》下的“证券”或“期货合约”2,故此由这些平台所经营的业务并不构成该条例下的“受规管业务”3。这说明了为何在现行的监管框架下,只有向客户提供证券型虚拟资产或代币交易服务的平台,才属于证监会的监管范围。

5.选择将证券型虚拟资产或代币纳入买卖范围的平台一经获发牌,投资者便能轻易区分受规管和不受规管的平台,此乃本立场书所述的新监管框架的一大特点。然而,证监会明白,很多虚拟资产都是高投机性及波动不稳,而且许多都不具任何实际价值,不论它们是在受规管或不受规管的平台上买卖,皆是如此。投资者应该只在全面了解和有能力管理有关风险的情况下,才参与虚拟资产交易。

6.证监会亦谨此表明,即使虚拟资产交易平台获证监会发牌并受其监管,在该平台上买卖的虚拟资产并不受适用于以传统方式销售“证券”或“集体投资计划”4的任何认可5或招股章程登记6条文所规限。本港并无适用于非证券型虚拟资产要约的其他强制披露规定。此外,即使在持牌平台上买卖的虚拟资产属证券型代币,但只要该代币仅售予专业投资者7,则不会受到香港的投资要约认可程序和招股章程登记制度所规限。

7.同样必须注意的是,《证券及期货条例》第XIII及XIV部虽让证监会能够对证券及期货市场的市场失当行为採取行动,但这并不适用于持牌虚拟资产交易平台,理由是此类平台并非认可证券或期货市场,而且有关虚拟资产并非在该市场上市或买卖的“证券”或“期货合约”。

8.现时于香港的虚拟资产交易平台达数十个,在投资者保障方面引起了严重关注。部分平台可能决定不会在新的监管框架下向证监会申领牌照。这是它们的自由选择,只要它们能确保在其平台上买卖的虚拟资产并非《证券及期货条例》下的“证券”或“期货合约”即可。它们可能认为,证监会的监管要求过于繁重,以及它们宁愿经营完全不受规管的业务。鑑于证监会的监管权力上的限制,证监会本可决定暂缓就日益盛行的虚拟资产交易平台制定任何监管对策,以待新法例订立后更全面地处理发展蓬勃的虚拟资产业。然而,即使面对固有的限制,证监会仍决定在现时採取行动显然符合公众利益,让投资者能够选择在同意受证监会现时採纳的框架规管及监管的平台上进行买卖。

9.儘管本文件所识别的部分监管缺口仅可透过修例方式解决,但证监会已为愿意并有能力领取牌照的平台,制定一套与适用于持牌证券经纪商及自动化交易场所的标准相若的严格标准。然而,证监会将继续监察市场发展,并与香港政府共同探讨长远而言是否有需要修改法例。

10.上文所述的监管标准会在本文件第III部详述。证监会欢迎致力于并有能力遵守发牌准则和持续操守规定的平台营运者申领牌照。持牌平台亦将会被纳入证监会监管沙盒,在一段期间内接受密切及严谨的监管。

11.主要的发牌条件包括规定平台营运者仅可向专业投资者提供其服务,必须制定严格的纳入准则以筛选可在其平台买卖的虚拟资产,以及仅向充分认识虚拟资产的客户提供服务。此外,平台营运者将须採用信誉良好的外间市场监察系统,以补足其本身的市场监察政策及监控措施。平台营运者亦应确保,就保管虚拟资产所涉及的风险而投购的保险时刻生效。

12.採纳新的监管框架将有助证监会能够透过与不断演变及发展迅速的业界进行紧密的监察互动,从而制定其未来监管策略。

第II部—背景

A.全球环境

13.虚拟资产以数码形式来表达价值,亦称作“加密货币”、“加密资产”或“数码代币”。全球的虚拟资产的总市值现时估计介乎于2,000亿美元至3,000亿美元之间,并有约3,000种数码代币及超过200个虚拟资产交易平台8。儘管于2019年经历了一段波动剧烈的时期,但并无迹象显示虚拟资产市场将会式微。

14.虽然首次代币发行(initial coin offering,简称ICO)的热潮似乎有所减退,但其他形式的虚拟资产集资活动却受到青睐。举例来说,证券型代币发行(security token offering,简称STO)一般具备传统证券销售属性,但当中涉及运用区块链技术以数码形式来表达资产拥有权或经济权利。首次交易所发行(initial exchange offering,简称IEO)亦显著增加。IEO一般涉及运用区块链技术在某虚拟资产交易平台上独家推出代币首次发行及销售。据报,2019年第二季经IEO筹集的资金总额超过14亿美元9。

15.现时,有另一类普遍称为“稳定币(stablecoin)”的虚拟资产。稳定币通常声称设有一套寻求以法定货币、商品或一篮子加密货币作为后盾的机制,藉以稳定该币的价值。这些虚拟资产已引起全球央行及金融监管机构在监管方面的重大关注,尤其是若此类虚拟资产旨在于全球採用。

16.其他虚拟资产投资产品亦应运而生。自2017年以来,美国具规模的交易所相继销售比特币期货,而这些交易所均受到美国商品期货交易委员会(Commodity Futures Trading Commission)规管10。证监会亦留意到,其他形式的虚拟资产衍生工具(包括加密货币期权、掉期及差价合约)有所增加。这些只是其中数个例子,从中可见虚拟资产的领域正在如何逐步伸延至金融市场,和进入某些证券监管制度的范畴。

17.此外,随著愈来愈多传统金融机构及服务供应商进场,虚拟资产的生态系统正在稳定扩张及变得更加複杂,提供的服务可比拟传统主流金融机构。举例来说,多个传统保管人正研究提供加密保管人服务或科技方案。为应付虚拟资产公司的需求,四大会计师事务所已将服务范围扩展至此范畴。具规模的保险公司及保险经纪对于向虚拟资产业提供保险保障及服务,所抱持的态度愈见开放。再者,多家传统金融机构正研究利用私人区块链开发自家的加密货币,以便进行即时及跨境的资金调拨。

18.证监会在《11月1日声明》中详细阐明虚拟资产涉及的风险,当中部分是因虚拟资产的固有性质所致。有关风险包括洗钱、恐怖分子资金筹集、欺诈、波动性、流动性和市场操纵及违规的风险。该声明亦重点说明营运虚拟资产交易平台的特定固有风险。由于部分平台的设计旨在刻意脱离任何监管制度的范围,故不受任何监管标准所规限。这些平台不但对投资者的保障严重不足,在稳妥保管资产及网络保安方面亦引起重大关注。平台运作中断时有发生,一直以来不时都有平台遭受黑客入侵,以致投资者蒙受重大损失的报道。此外,平台的交易规则可能欠缺透明度及公平性。

19.近年,国际标准制定机构一直密切监察并探讨如何应对虚拟资产涉及的风险。虽然金融稳定委员会(Financial Stability Board)的评估仍指虚拟资产并未对全球金融稳定带来重大风险11,但各证券监管机构目前已有共识,认为虚拟资产带来与投资者保障有关的政策问题。虽然国际证券事务监察委员会组织(国际证监会组织)于2019年5月发表的谘询报告12,并未就加密资产是否属于证券监管机构的监管范围作出定论,但该报告已为对虚拟资产交易平台上的交易活动具有法律监管权限的司法管辖区列出了多个主要考虑因素及建议一系列相应措施。

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